國家公園法治建設(shè)與空間治理的路徑探索

中國綠色時(shí)報(bào) 2025年08月22日 09:12 北京

8月19日，第三屆國家公園論壇“國家公園政策創(chuàng)新與實(shí)踐探索”分論壇舉辦，匯聚了立法機(jī)構(gòu)、司法系統(tǒng)、高校及地方管理部門的專家學(xué)者，圍繞國家公園法治建設(shè)、差別化管控、所有者職責(zé)、國土空間治理等核心議題展開深入研討。

與會(huì)嘉賓結(jié)合實(shí)踐案例與理論研究，為國家公園體制機(jī)制創(chuàng)新貢獻(xiàn)了多元視角，為下一階段高質(zhì)量建設(shè)提供了路徑參考。

2024年9月和12月，國家公園法（草案）已通過全國人大常委會(huì)兩次審議，其立法進(jìn)程始終是社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任莊曉泳指出，國家公園法的制定需統(tǒng)籌四大核心思路：一是將黨中央決策部署轉(zhuǎn)化為法律制度，二是平衡生態(tài)保護(hù)與民生發(fā)展，三是為地方創(chuàng)新預(yù)留制度空間，四是與現(xiàn)有生態(tài)環(huán)保法律體系銜接。他還提到了立法過程中匯總的一些集中意見，包括需進(jìn)一步明確管理體制中各級(jí)部門的職責(zé)權(quán)限、完善國家公園的考核評(píng)價(jià)制度、細(xì)化核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)的管控標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建更加公平有效的制度、協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)和人民群眾切身利益的關(guān)系等。

從司法實(shí)踐角度，最高人民法院環(huán)境資源審判庭副庭長劉小飛補(bǔ)充介紹，當(dāng)前已發(fā)布生態(tài)環(huán)境和森林資源相關(guān)的司法解釋22部、指導(dǎo)意見24件及國家公園保護(hù)專題指導(dǎo)性案例45件，構(gòu)建了裁判規(guī)則體系。她建議，就國家公園范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境司法機(jī)構(gòu)建設(shè)和跨行政區(qū)域的集中管轄作出細(xì)化規(guī)定，完善跨區(qū)域司法協(xié)作機(jī)制；關(guān)注國家公園區(qū)域內(nèi)原有居民和合法經(jīng)營主體的權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)對訪客的行為管理和救助保障，明確野生動(dòng)物致害賠償機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，增加生態(tài)環(huán)境損害賠償和公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。

國家公園根據(jù)分區(qū)實(shí)行差異化管控，實(shí)際上是在破解保護(hù)與發(fā)展的平衡難題。武漢大學(xué)秦天寶教授提出，國家公園的差異化管控需以生態(tài)系統(tǒng)特性為基礎(chǔ)，兼顧利益訴求多元化。當(dāng)前國家公園法尚未正式出臺(tái)，依靠地方立法難以解決跨省協(xié)同等實(shí)際問題。為此，他建議在國家層面立法中明確空間規(guī)劃的管制原則，同時(shí)允許地方通過細(xì)則細(xì)化操作，例如在特許經(jīng)營、訪客管理等領(lǐng)域，賦予地方因地制宜的調(diào)整空間。

四川省人大法制委員會(huì)副主任賀江華分享了大熊貓國家公園的協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)。川陜甘三省通過“三省決定 四川條例”模式，在規(guī)劃銜接、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等方面建立了跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，為國家生態(tài)保護(hù)與跨區(qū)域協(xié)同治理提供了實(shí)踐方案。

國家公園是全民共有的自然生態(tài)財(cái)富，需明確其所有權(quán)屬性與所有者職責(zé)的劃分。北京大學(xué)法學(xué)院研究員鞏固指出，國家公園的建設(shè)和管護(hù)是國家基于所有權(quán)，對國家公園這一全民共有的一種特殊的自然資源的支配性管理，國家公園自然資源的所有者職責(zé)和管護(hù)職責(zé)是不可分割的整體。他建議，在國家公園法中明確國家公園作為特殊自然資源的法律身份，將國家公園的所有者職責(zé)通過委托代理機(jī)制明確交給國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，理順國有資源管理和所有者職責(zé)履行的關(guān)系，明確國家公園作為國有資源的經(jīng)營收益分配機(jī)制以及公眾參與的基本原則。

在明晰國家公園所有者權(quán)責(zé)與管理體制的基礎(chǔ)上，國土空間用途管制作為統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與民生發(fā)展的空間紅線，成為本次論壇聚焦的另一核心議題。與會(huì)專家普遍認(rèn)為，國家公園作為最嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)空間，需通過科學(xué)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)全域覆蓋、全類型管控，既要守住生態(tài)保護(hù)的底線，也要為合理利用預(yù)留制度接口。

自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心劉賀指出，國家公園規(guī)劃需實(shí)現(xiàn)“全域覆蓋、全類型管控”。他以東北虎豹國家公園為例，建議通過精細(xì)化單元?jiǎng)澐?，將生態(tài)保護(hù)、居民生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等要素納入統(tǒng)一空間信息平臺(tái)，建立空間單元的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“保護(hù)更精準(zhǔn)、發(fā)展更有序、治理更動(dòng)態(tài)”的可持續(xù)目標(biāo)。

山東黃河三角洲國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)黨工委書記、管委會(huì)主任許明德分享了陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)。通過編制國土空間總體規(guī)劃，黃河口國家公園候選區(qū)將3518平方公里陸海區(qū)域進(jìn)行分類細(xì)分，定向推進(jìn)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目和各類轉(zhuǎn)型規(guī)劃項(xiàng)目。

湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院鄧毅教授針對自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責(zé)在實(shí)踐中存在部分國家公園事權(quán)劃分模糊的問題，建議將所有者管理權(quán)與日常管理權(quán)分離，把所有者管理權(quán)所涉及的管理事項(xiàng)在各級(jí)管理機(jī)構(gòu)間進(jìn)行明確劃分，同時(shí)整合國家公園資源環(huán)境綜合行政執(zhí)法權(quán)，提升保護(hù)效率。

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院風(fēng)景分院副院長陳戰(zhàn)是則從風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中汲取經(jīng)驗(yàn)，建議把規(guī)劃作為行使“兩統(tǒng)一”職責(zé)的抓手，在國家公園總體規(guī)劃之下，針對不同區(qū)域制定控制性詳細(xì)規(guī)劃，為后期的項(xiàng)目規(guī)劃許可形成依據(jù)，形成規(guī)劃到建設(shè)的有效傳導(dǎo)機(jī)制。

本次論壇聚焦在明晰國家公園所有者權(quán)責(zé)和國土空間用途管制權(quán)，希望通過立法明確權(quán)責(zé)劃分，通過規(guī)劃進(jìn)一步完善國家公園國土空間差異化管控。通過本次論壇討論，國家公園建設(shè)的法治路徑更加清晰，差別化管控、公眾參與等機(jī)制的實(shí)踐方向進(jìn)一步明確。隨著國家公園法立法進(jìn)程的推進(jìn)，以及協(xié)同治理、動(dòng)態(tài)規(guī)劃等理念的落地，我國將逐步構(gòu)建起“保護(hù)嚴(yán)格、管理高效、全民共享”國家公園體系，為全球自然保護(hù)地治理貢獻(xiàn)中國方案。

來源：中國綠色時(shí)報(bào)

記者：孔祥瑞

編輯：李圣薇

初審：李燕

審核：苑鐵軍

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