建立國(guó)家公園體制, 要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性三大理念, 以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有、全民共享、世代傳承的目標(biāo)。如何準(zhǔn)確理解上述三大理念？為什么要堅(jiān)持三大理念？如何實(shí)踐三大理念？下面分別進(jìn)行解讀。

1 什么是國(guó)家公園？

準(zhǔn)確理解三大理念, 需要從現(xiàn)代國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)的源頭談起。1810年英國(guó)詩(shī)人威廉·華茲華斯(William Wordsworth)提議將英格蘭的“湖區(qū)(lake district)”建設(shè)成為“每個(gè)人都享有權(quán)益的某種國(guó)家財(cái)產(chǎn)(national property), 供人民用眼睛來(lái)感知, 用心靈來(lái)感受”。1832年, 美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林(George Catlin)為了保護(hù)北美水牛、荒野(wilderness)和印第安文化, 提議建立“國(guó)家的公園(Nation’s Park)”: “為美國(guó)有教養(yǎng)的國(guó)民、為全世界、為子孫后代保存和守護(hù)這些標(biāo)本。一個(gè)國(guó)家的公園, 其中有人也有野獸, 所有的一切在自然之美中都處于原始和鮮活的狀態(tài)。” 1870年9月19日在黃石河的篝火邊, 美國(guó)律師康奈利·亨吉斯(Cornelius Hedges)勸說(shuō)探險(xiǎn)隊(duì)的商業(yè)伙伴放棄對(duì)黃石地區(qū)私有權(quán)的聲索, 因?yàn)辄S石的壯美不應(yīng)該為私人所占有, 而應(yīng)該屬于全體美國(guó)人民; 不應(yīng)該被分割成碎片, 被商業(yè)投機(jī)所壟斷, 而應(yīng)該成為一個(gè)國(guó)家公園。1872年3月1日, 美國(guó)總統(tǒng)簽署法令將懷俄明州西北部8,100余km²的土地劃為“黃石國(guó)家公園”——“有益于人民, 為人民所享有的公共公園或愉悅地”。

湖南南山國(guó)家公園試點(diǎn)（由湖南省南山國(guó)家公園管理局提供）

從1872年至今, 國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)從美國(guó)發(fā)展到世界上近200個(gè)國(guó)家和地區(qū),從單一的國(guó)家公園概念衍生出“國(guó)家公園與自然保護(hù)地體系”、“世界遺產(chǎn)”、“生物圈保護(hù)區(qū)”等相關(guān)概念。國(guó)家公園概念本身也發(fā)生了顯著的變化, 從最初保障全體國(guó)民風(fēng)景權(quán)益發(fā)展到大尺度生態(tài)過(guò)程和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。目前世界上權(quán)威的國(guó)家公園概念是由世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)定義的: “大面積自然或近自然區(qū)域, 用以保護(hù)大尺度生態(tài)過(guò)程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征, 同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機(jī)會(huì)。”截至2010年, 世界上共有5,220處國(guó)家公園, 面積約509萬(wàn)km², 占地球陸地面積的3.42%。

2  生態(tài)保護(hù)第一

中國(guó)國(guó)家公園是國(guó)家生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容, 是承載生態(tài)文明的綠色基礎(chǔ)設(shè)施。生態(tài)文明背景下的中國(guó)國(guó)家公園所面臨的環(huán)境、社會(huì)、人口形勢(shì), 與工業(yè)文明背景下的美國(guó)黃石國(guó)家公園和持續(xù)幾千年的農(nóng)業(yè)文明時(shí)期中國(guó)古代名山風(fēng)景區(qū)截然不同。1850年中國(guó)人口達(dá)到農(nóng)業(yè)文明時(shí)期的峰值4.3億, 1870年黃石國(guó)家公園建立前美國(guó)的人口不到4,000萬(wàn), 而今天中國(guó)的人口規(guī)模近14億, 是前者的3.25倍, 后者的35倍。巨大的人口規(guī)模、史無(wú)前例的城市化和工業(yè)化速度使中國(guó)單位土地面積的污染排放量超過(guò)歷史上最高的兩個(gè)國(guó)家德國(guó)和日本2–3倍。在此背景下, 建立國(guó)家公園體制是保障中國(guó)國(guó)土生態(tài)安全的重大舉措, 相比以審美體驗(yàn)為目標(biāo)的名山風(fēng)景區(qū), 和以美景保護(hù)為初始目標(biāo)的早期黃石國(guó)家公園, 大尺度生態(tài)過(guò)程和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的戰(zhàn)略地位高得多, 所肩負(fù)的時(shí)代責(zé)任也重要得多。

3  國(guó)家代表性

中國(guó)國(guó)家公園保護(hù)的大面積自然或近自然區(qū)域, 是中國(guó)生態(tài)價(jià)值及其原真性和完整性最高的地區(qū), 是最具戰(zhàn)略地位的國(guó)家生態(tài)安全高地, 例如第一輪試點(diǎn)中的三江源、大熊貓、東北虎豹等國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)都具有這樣的特征。未來(lái)中國(guó)國(guó)家公園也許還將納入更多具審美價(jià)值的名山大川, 使國(guó)家公園成為美麗中國(guó)的華彩樂(lè)章, 成為國(guó)家形象高貴、生動(dòng)的代言者, 成為激發(fā)國(guó)民國(guó)家認(rèn)同感和民族自豪感的精神源泉。

湖南省南山國(guó)家公園管理局提供的兩江峽谷圖片

4  全民公益性

國(guó)家公園作為最為珍貴稀有的自然遺產(chǎn), 是我們從祖先處繼承, 還要完整地傳遞給子孫萬(wàn)世的“綠水青山”和“金山銀山”。因此必須保證這些無(wú)價(jià)遺產(chǎn)的全民利益最大化、國(guó)家利益最大化、民族利益最大化和人類利益最大化。四個(gè)利益最大化要求中國(guó)國(guó)家公園始終將生態(tài)保護(hù)放在第一位, 并在此前提下, 吸收融匯中國(guó)古代生態(tài)智慧, 為全體中國(guó)人民提供作為國(guó)家福利而非旅游產(chǎn)業(yè)的高品質(zhì)教育、審美和休閑機(jī)會(huì)。

5  強(qiáng)化公有、公管、公正“三公”屬性

實(shí)踐“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”三大理念, 必須強(qiáng)化國(guó)家公園的公有、公管、公正“三公”屬性。

公有是它的所有權(quán)屬性; 公管是它的管理權(quán)屬性。國(guó)家公園的所有權(quán)和管理權(quán)不能分離。它們不僅是中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的土地, 其管理權(quán)也應(yīng)該由中央政府直接行使。在這個(gè)問(wèn)題上, 美國(guó)優(yōu)勝美地國(guó)家公園所走的彎路值得借鑒。優(yōu)勝美地的絕大部分土地屬于聯(lián)邦政府所有, 但是美國(guó)國(guó)會(huì)卻于1864年立法設(shè)立州立公園并交由加利福尼亞州進(jìn)行管理。幾十年間, 加州在保護(hù)方面無(wú)所作為, 卻進(jìn)行了大規(guī)模的旅游開(kāi)發(fā)。聯(lián)邦政府不得不于1905年收回了對(duì)加州的授權(quán), 改由聯(lián)邦政府直接管理, 并將州立公園升級(jí)為國(guó)家公園。中央政府直接行使所有權(quán)和管理權(quán), 是中國(guó)國(guó)家公園制度成功與否的關(guān)鍵。建議在中央政府層面重組成立中華人民共和國(guó)國(guó)家公園和自然保護(hù)地管理局或類似機(jī)構(gòu)。

公正是它的倫理屬性。習(xí)近平同志指出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品, 是最普惠的民生福祉”。國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)中, 應(yīng)保證每個(gè)國(guó)民平等參訪的權(quán)利。為此國(guó)家公園應(yīng)以國(guó)民福利為原則, 實(shí)行低價(jià)格門(mén)票以及配套的預(yù)約制度和減免門(mén)票制度。權(quán)利總是與責(zé)任和義務(wù)相對(duì)應(yīng)。國(guó)家公園志愿者制度將使國(guó)民有機(jī)會(huì)參與國(guó)家公園的保護(hù)管理, 并強(qiáng)化對(duì)國(guó)家公園的認(rèn)知和情感聯(lián)系。

中國(guó)國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)中, 也應(yīng)對(duì)代際公平尤其是社區(qū)公平予以足夠重視。中國(guó)國(guó)家公園邊界內(nèi)外的社區(qū)有可能是世界上規(guī)模最大, 同時(shí)也是最復(fù)雜和最具挑戰(zhàn)性的區(qū)域。國(guó)家公園制度設(shè)計(jì)中, 如果不能針對(duì)不同地域的國(guó)家公園, 創(chuàng)造性地建立有效的社區(qū)共管機(jī)制, 國(guó)家公園的長(zhǎng)治久安就不能得到保證。公正屬性要求盡快研究出臺(tái)中華人民共和國(guó)國(guó)家公園和自然保護(hù)地法或類似法律, 以法律形式規(guī)范國(guó)家公園和自然保護(hù)地利益相關(guān)者的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。

實(shí)踐三大理念, 還要防止中國(guó)國(guó)家公園變質(zhì)和變形。防止國(guó)家公園從全民公益性事業(yè)變質(zhì)為企業(yè)的“搖錢(qián)樹(shù)”、地方政府的“經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)”或職能部門(mén)的“自留地”; 防止將中國(guó)國(guó)家公園從自然保護(hù)地變形成為城市公園、郊野公園、游樂(lè)園或旅游度假區(qū); 防止將嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)換為國(guó)家公園。