環(huán)境法治，規(guī)劃先行。依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，編制自然保護(hù)地規(guī)劃，明確自然保護(hù)地發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和劃定區(qū)域，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護(hù)空缺的區(qū)域規(guī)劃為重要的海洋生態(tài)空間，納入自然保護(hù)地體系，落實(shí)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃提出的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求。此外，要將生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱以及其他有必要嚴(yán)格保護(hù)的各類(lèi)自然保護(hù)地納入生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控范圍。自然保護(hù)地勘界立標(biāo)，并與生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)銜接，制定自然保護(hù)地內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目負(fù)面清單。為此，制定自然保護(hù)地范圍和區(qū)劃調(diào)整辦法，依法依規(guī)開(kāi)展調(diào)整工作；制定自然保護(hù)地邊界勘定方案、確認(rèn)程序和標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，開(kāi)展自然保護(hù)地勘界定標(biāo)工作并建立矢量數(shù)據(jù)庫(kù)，與生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)銜接，在重要地段、重要部位設(shè)立界樁和標(biāo)識(shí)牌。

自然保護(hù)地規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)突出，具體分為國(guó)家公園規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃、自然公園規(guī)劃等，針對(duì)性強(qiáng)、技術(shù)規(guī)范多，不過(guò)，各類(lèi)自然保護(hù)地規(guī)劃都要符合國(guó)家層面的國(guó)土空間規(guī)劃以及建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系規(guī)劃的要求?？梢?jiàn)，為各類(lèi)自然保護(hù)地作規(guī)劃并非各行其是，而是以符合國(guó)土空間規(guī)劃為前提，明確“生態(tài)用地”的范圍以及土地用途管制，確定自然保護(hù)地邊界以及國(guó)土空間用途管制正負(fù)清單，使得統(tǒng)籌全局的國(guó)土空間規(guī)劃得以在自然保護(hù)地建設(shè)中順利落地。

從國(guó)土空間規(guī)劃到自然保護(hù)地規(guī)劃，再到海洋自然保護(hù)地的分類(lèi)，以及某一海洋自然保護(hù)地的分區(qū)，這是將空間規(guī)劃的原理、技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)落實(shí)于海洋自然保護(hù)地建設(shè)中的過(guò)程。國(guó)土空間規(guī)劃不僅是“一張藍(lán)圖畫(huà)到底”,而且覆蓋國(guó)家領(lǐng)土全域空間，是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃融合統(tǒng)一后形成的全新空間規(guī)劃，在國(guó)家規(guī)劃體系中居于基礎(chǔ)地位。海洋自然保護(hù)地雖然有自身的特點(diǎn)，但是，其建設(shè)基于國(guó)土空間規(guī)劃，地位從屬于新時(shí)代的自然保護(hù)地體系，分類(lèi)分區(qū)亦應(yīng)當(dāng)與一般自然保護(hù)地保持一致，而不宜特立獨(dú)行地突出“海洋特別保護(hù)區(qū)”及其內(nèi)部分區(qū)。國(guó)土空間規(guī)劃的編制是專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的科學(xué)工作，不應(yīng)遷就于管理體制或?qū)嶋H受到人為因素的影響，這也是環(huán)境法治推崇的“規(guī)劃先行”原則的題中應(yīng)有之義。法治社會(huì)中，國(guó)土空間規(guī)劃的立項(xiàng)、審查、審批依據(jù)國(guó)家自然資源部出臺(tái)的若干重要政策和技術(shù)文件，相關(guān)管理部門(mén)以之開(kāi)展保護(hù)地管控，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃法治化。國(guó)土空間規(guī)劃為海洋自然保護(hù)地設(shè)定分類(lèi)分區(qū)方案，而海洋自然保護(hù)地分類(lèi)分區(qū)管控正是國(guó)土空間規(guī)劃法治化的體現(xiàn)。

基于陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略完善對(duì)海洋自然保護(hù)地的科學(xué)管控，需要確立陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，尤其重視處于陸海過(guò)渡地帶的海岸帶生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃與治理。

陸海統(tǒng)籌與海岸帶環(huán)境治理具有密切的關(guān)聯(lián)性，其落實(shí)區(qū)域?yàn)殛懹蚝秃Ｓ蛳嗷プ饔玫倪^(guò)渡區(qū)域與疊合區(qū)域，主要指海岸帶、半島、濱海濕地以及海岸型自然保護(hù)地等。在我國(guó)，“陸海統(tǒng)籌”概念源于“海陸一體化”,發(fā)展于“海陸統(tǒng)籌”,最終上升為國(guó)家意志，成為我國(guó)指導(dǎo)沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高海岸帶綜合管理能力的重要戰(zhàn)略。隨著社會(huì)和法律實(shí)踐的發(fā)展，“陸海統(tǒng)籌”已從一種理論設(shè)想逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝g(shù)語(yǔ)、法律術(shù)語(yǔ)，發(fā)展為全面貫通海岸帶建設(shè)的法治原則，并存在一系列制度予以支撐，凸顯“陸海統(tǒng)籌”運(yùn)行機(jī)制的重點(diǎn)在于區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理。

國(guó)外同時(shí)兼顧陸地和海洋的管理方式最早出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代興起的海岸帶綜合管理(ICZM)研究中。聯(lián)合國(guó)2001年6月開(kāi)展的千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估項(xiàng)目對(duì)海岸帶作出定義。實(shí)際工作中通常根據(jù)治理目標(biāo)來(lái)確定海岸帶的范圍，既可以超越地方行政轄區(qū)的界限而開(kāi)展海岸帶區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理，又可以根據(jù)開(kāi)展管控工作的實(shí)際狀況而確定必要的分區(qū)，這就為把握陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理與生態(tài)環(huán)境分區(qū)分類(lèi)管控策略的辯證統(tǒng)一關(guān)系提供了現(xiàn)實(shí)操作的方案。區(qū)域治理(Regional Governance)是治理理念或理論在區(qū)域公共事務(wù)管理中的具體運(yùn)用。陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理，實(shí)質(zhì)是跨界(域)治理(Trans-border Governance)?！蛾P(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)明確要求：遵循海洋(海岸帶)生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的原則，遵從保護(hù)面積、保護(hù)強(qiáng)度、保護(hù)性質(zhì)不變的總體要求，整合各類(lèi)海洋自然保護(hù)地；合理確定歸并后的自然保護(hù)地類(lèi)型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地，按照同級(jí)別保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先、低級(jí)別服從高級(jí)別的原則進(jìn)行整合，做到一個(gè)保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一塊牌子，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)。

海洋自然保護(hù)地分類(lèi)分區(qū)管控是基于陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理的科學(xué)管控，其將位于海洋(包括海岸帶)的自然保護(hù)地視為完整的生態(tài)系統(tǒng)，以區(qū)域治理的視角看待兼涉陸域、海域的自然保護(hù)地，基于海洋自然保護(hù)地的設(shè)立目標(biāo)確定其全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分類(lèi)分區(qū)管控。新時(shí)代我國(guó)海洋自然保護(hù)地分類(lèi)分區(qū)管控改革以生態(tài)系統(tǒng)治理為引領(lǐng)，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局，已從觀念發(fā)展為實(shí)踐。2018年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中不僅組建了陸海統(tǒng)籌、協(xié)同共治的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還組建成立了國(guó)家林業(yè)與草原局，全面管理陸地、海洋的自然保護(hù)地，改變了過(guò)去海洋及海岸帶自然保護(hù)區(qū)分屬不同部門(mén)管理的情形，并在新一輪改革中推動(dòng)建立統(tǒng)一的自然保護(hù)地體系。各地、各種類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)中存在“森林、草原、濕地”以及海洋等不同類(lèi)型的生態(tài)系統(tǒng)，甚至一個(gè)自然保護(hù)區(qū)中也不乏存在兩個(gè)或兩個(gè)以上的生態(tài)系統(tǒng)的情況，如黃河三角洲國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、河北昌黎黃金海岸國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)就因兼跨海陸而涵蓋近海生態(tài)系統(tǒng)和陸上林區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理工作復(fù)雜、多元。由自然保護(hù)區(qū)主管機(jī)構(gòu)之外的生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)主要負(fù)責(zé)各種類(lèi)型生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境治理，既發(fā)揮其業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，也可以對(duì)自然保護(hù)區(qū)主管機(jī)構(gòu)(林業(yè)與草原行政部門(mén))的工作形成必要的行政監(jiān)督。自然保護(hù)區(qū)的常駐辦公機(jī)構(gòu)(自然保護(hù)區(qū)管理委員會(huì))由林業(yè)與草原行政部門(mén)設(shè)置并領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)做好駐地機(jī)構(gòu)對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的日常監(jiān)管工作，并注重其與專(zhuān)司生態(tài)環(huán)境治理的行政部門(mén)的業(yè)務(wù)合作。

相比內(nèi)陸的自然保護(hù)地，海洋自然保護(hù)地往往面積更大，范圍更廣，包括具有復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)的海岸自然保護(hù)地，客觀上要求在整體保護(hù)海洋自然保護(hù)地時(shí)重視其分類(lèi)分區(qū)，實(shí)行差別化管控。這正是《指導(dǎo)意見(jiàn)》第十四項(xiàng)的要求。海洋自然保護(hù)地的分類(lèi)分區(qū)從宏觀和微觀兩個(gè)方面為差別化管控作出安排，前述頂層設(shè)計(jì)的文件中則為差別化管控確立了“精細(xì)化建設(shè)”的目標(biāo)。

首先，《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求科學(xué)劃定自然保護(hù)地類(lèi)型，制定自然保護(hù)地分類(lèi)劃定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等各類(lèi)自然保護(hù)地開(kāi)展綜合評(píng)價(jià)，按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理調(diào)整和歸類(lèi)，依據(jù)管理目標(biāo)與效能，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將自然保護(hù)地按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園；并且強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)各部門(mén)不得自行設(shè)立新的自然保護(hù)地類(lèi)型。分類(lèi)施策，旨在使管控對(duì)策符合自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，這是科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃、陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理對(duì)自然保護(hù)地管控提出的要求。

其次，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)彈性理論，不僅強(qiáng)調(diào)要從生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)進(jìn)行宏觀類(lèi)型的分類(lèi)，還關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)本身的發(fā)展規(guī)律，主張基于生態(tài)系統(tǒng)彈性規(guī)律形成科學(xué)的分區(qū)規(guī)劃。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)本身的特點(diǎn)確立評(píng)價(jià)指標(biāo)以及評(píng)價(jià)影響因子，據(jù)此劃定不同的分類(lèi)分區(qū)、管控分區(qū)和功能分區(qū)。國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)管控，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)，自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動(dòng)。以保護(hù)為前提，在自然保護(hù)地的一般控制區(qū)可以劃定適當(dāng)區(qū)域開(kāi)展生態(tài)教育、自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游等活動(dòng)，構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系。在近五年的改革實(shí)踐中，海洋自然保護(hù)地的分區(qū)管控逐步落實(shí)。2023年12月27日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境分區(qū)分類(lèi)管控策略，要求落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，銜接國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制，完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案，建立從問(wèn)題識(shí)別到解決方案的分區(qū)分類(lèi)管控策略。利用生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果，服務(wù)國(guó)家和地方重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，科學(xué)指導(dǎo)各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)，當(dāng)然也包括海洋自然保護(hù)地建設(shè)。

最后，海洋自然保護(hù)地分類(lèi)分區(qū)的差別化管控是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化建設(shè)的必要安排。設(shè)立自然保護(hù)地，是全球通行的保護(hù)海洋生態(tài)敏感區(qū)、重要海洋生態(tài)系統(tǒng)的方案。不過(guò)，自然保護(hù)地建設(shè)方案需要因地制宜，根據(jù)各級(jí)各類(lèi)海洋自然保護(hù)地的具體情況實(shí)行差別化管控，避免“一刀切”的做法或人為干預(yù)、介入。精細(xì)化建設(shè)要求充分考量每個(gè)海洋自然保護(hù)地的具體狀況，定制具有針對(duì)性的建設(shè)方案。作為改革方向，精細(xì)化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑是差別化管控，針對(duì)我國(guó)海洋自然保護(hù)地而言，要做好分類(lèi)分區(qū)管控，落實(shí)分類(lèi)施策、分區(qū)治理。精細(xì)化建設(shè)將使各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地的建設(shè)方案發(fā)揮最大效用，而海洋自然保護(hù)地分類(lèi)分區(qū)的差別化管控是不可或缺的手段。

管控概念的內(nèi)涵中已有差別化管控的內(nèi)容，向海洋自然保護(hù)地的宏觀分類(lèi)方法與內(nèi)部分區(qū)方法提出了要求。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》首先著眼于內(nèi)部關(guān)系，將整合優(yōu)化現(xiàn)有各類(lèi)自然保護(hù)地、構(gòu)建新型分類(lèi)體系作為改革的基本原則，要求建立分類(lèi)科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。生態(tài)環(huán)境部起草的《生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控管理暫行規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》中，將生態(tài)環(huán)境管控單元?jiǎng)澐譃閮?yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控、一般管控三類(lèi)，并且將生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、自然保護(hù)地、飲用水水源保護(hù)區(qū)、環(huán)境空氣一類(lèi)功能區(qū)以及其他法律、法規(guī)確定需要開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)域劃入優(yōu)先保護(hù)單元。改革中根據(jù)各類(lèi)自然保護(hù)地功能定位，合理分區(qū)，實(shí)行差別化管控；通過(guò)開(kāi)展分類(lèi)施策、分區(qū)治理，為實(shí)現(xiàn)海洋自然保護(hù)地的精細(xì)化建設(shè)做好準(zhǔn)備。

精細(xì)化建設(shè)要求歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地。制定自然保護(hù)地整合優(yōu)化辦法，明確整合歸并規(guī)則，嚴(yán)格報(bào)批程序。對(duì)同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類(lèi)自然保護(hù)地，打破因行政區(qū)劃、資源分類(lèi)造成的條塊割裂局面，按照自然生態(tài)系統(tǒng)完整、物種棲息地連通、保護(hù)管理統(tǒng)一的原則進(jìn)行合并重組，合理確定歸并后的自然保護(hù)地類(lèi)型和功能定位，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，被歸并的自然保護(hù)地名稱(chēng)和機(jī)構(gòu)不再保留，以解決保護(hù)管理分割、保護(hù)地破碎和孤島化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)。同時(shí)考慮保護(hù)和恢復(fù)關(guān)鍵物種及其棲息地，重點(diǎn)明確禁止、限制類(lèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

海洋自然保護(hù)地精細(xì)化建設(shè)的任務(wù)明確了建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制的改革方向，為之要理順現(xiàn)有各類(lèi)自然保護(hù)地管理職能，提出自然保護(hù)地設(shè)立、晉(降)級(jí)、調(diào)整和退出規(guī)則，制定自然保護(hù)地政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)行全過(guò)程統(tǒng)一管理。建立統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)體系，建設(shè)智慧自然保護(hù)地，制定以生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)價(jià)值為核心的考核評(píng)估指標(biāo)體系和辦法。

綜上，通過(guò)闡析海洋自然保護(hù)地分類(lèi)分區(qū)管控與國(guó)土空間規(guī)劃、陸海統(tǒng)籌區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理、精細(xì)化建設(shè)的邏輯聯(lián)系，可知海洋自然保護(hù)地分類(lèi)分區(qū)管控既有空間規(guī)劃的自然科學(xué)依據(jù)，又有區(qū)域治理的社會(huì)科學(xué)依據(jù)，且與精細(xì)化建設(shè)之間具有手段與目的的關(guān)系。這為我們把握海洋自然保護(hù)地分類(lèi)分區(qū)管控改革的方向夯實(shí)了理論之基，析解了政策文件表述的深層涵義與意旨，明確了改革的方向與路徑。