2025年第7期《習近平經(jīng)濟思想研究》刊登中共自然資源部黨組理論學習中心組署名文章《統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革 夯實綠水青山轉化金山銀山的基礎》。全文如下。

統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革

夯實綠水青山轉化金山銀山的基礎

中共自然資源部黨組理論學習中心組

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設作為關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，深化生態(tài)文明體制改革，生態(tài)文明“四梁八柱”性質的制度體系基本形成。新時代生態(tài)文明建設取得的成就舉世矚目，成為新時代黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革的顯著標志。自然資源部深入踐行習近平生態(tài)文明思想，認真貫徹落實習近平總書記關于自然資源工作的重要指示批示精神，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革，推進生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，為建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化積極貢獻力量。

深刻認識健全自然資源資產產權制度的重要性

自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的基本組成要素，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質基礎。自然資源資產是具有稀缺性和明確的所有權歸屬并能給產權所有者帶來經(jīng)濟收益或其他福利利益的自然資源。自然資源資產產權制度是對自然資源資產產權主體結構、主體行為、權利指向、利益關系等的制度安排，明確自然資源資產歸誰所有、誰可使用、收益分配等，為協(xié)調生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展提供基礎保障。

健全自然資源資產產權制度是推進生態(tài)文明建設的內在要求。習近平總書記指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實。”2013年印發(fā)的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將健全自然資源資產產權制度和用途管制制度作為生態(tài)文明建設的基礎性制度。建立自然資源資產產權制度，明確各類自然資源資產的產權主體，有利于保護自然資源資產的所有者權益，公平分享自然資源資產收益，落實保護自然資源的責任，形成對節(jié)約資源和保護環(huán)境的有效激勵。

健全自然資源資產產權制度是推進自然資源市場化配置的前提條件。習近平總書記強調，“經(jīng)濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點”。產權制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石，其主要功能是為經(jīng)濟主體參與市場經(jīng)濟活動提供激勵和約束，是維護契約、市場交易的前提。我國實行自然資源公有制，自然資源作為生產要素進入經(jīng)濟循環(huán)，必須豐富產權體系，堅持市場化原則，擴大自然資源使用權有償使用范圍，通過價格充分反映市場供求關系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本，促進自然資源合理配置。

健全自然資源資產產權制度是促進生態(tài)產品價值實現(xiàn)的重要基礎。習近平總書記強調：“要健全生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制，拓寬生態(tài)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢的路徑?！弊匀毁Y源具有經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、社會價值、文化價值等多種價值，而生態(tài)價值等非經(jīng)濟價值，往往具有公益性、非實體性、非排他性，需要借助產權制度的合理安排來實現(xiàn)。健全自然資源資產產權制度，拓寬生態(tài)產品價值實現(xiàn)路徑，推進自然資源確權登記，界定清楚各類自然資源資產空間范圍和權能，可以為生態(tài)產品價值市場化轉化創(chuàng)造條件，為實施生態(tài)保護補償?shù)於ɑA，形成保護者獲償、受益者付費的良性機制。

健全自然資源資產產權制度是以高水平保護支撐高質量發(fā)展的內在要求。習近平總書記強調：“高質量發(fā)展和高水平保護是相輔相成、相得益彰的?！备咚奖Ｗo是高質量發(fā)展的重要支撐，生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質量發(fā)展只有依靠高水平保護才能實現(xiàn)。健全自然資源資產產權制度，有利于正確處理政府和市場的關系，正確處理自然資源保護和開發(fā)的關系，既充分激發(fā)市場的活力，又履行好政府監(jiān)管職責，實現(xiàn)在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，推動自然資源安全高效永續(xù)利用。

新時代自然資源資產產權制度建設取得顯著成效

黨的十八大以來，黨中央持續(xù)推進自然資源資產產權制度和管理體制改革。2015年，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確了自然資源資產產權制度等改革的目標任務。2018年，黨中央在黨和國家機構改革中，健全自然資源資產管理體制，組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，對自然資源資產產權制度改革作出全面部署。我國自然資源資產產權制度建設不斷取得新成效，為生態(tài)文明建設提供了重要基礎支撐。

健全自然資源資產產權體系。探索全民所有自然資源資產所有權實現(xiàn)形式，在全國31個省（自治區(qū)、直轄市）、新疆生產建設兵團和134個地市開展全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點，初步建立起統(tǒng)一行使、分類實施、分級代理、權責對等的所有者職責委托代理模式。開展和深化集體經(jīng)營性建設用地入市試點，允許集體經(jīng)營性建設用地使用權出讓、租賃、作價出資或入股等。深入推動集體林權制度改革，確保集體林地承包關系長期穩(wěn)定，放活林地經(jīng)營權、保障林木所有權。改革礦業(yè)權管理制度，將礦業(yè)權登記與礦產資源勘查、開采許可相分離，突出礦業(yè)權用益物權屬性，明確其轉讓、抵押等相關產權權能。探索海域立體分層設權，豐富海域使用權權能。

推動自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測評價和確權登記。構建自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測評價體系，統(tǒng)一自然資源分類標準，依法組織開展自然資源調查監(jiān)測評價。完成第三次全國國土調查，建成覆蓋國家、省、市、縣四級國土調查數(shù)據(jù)庫和共享應用平臺。完成全國森林草原濕地荒漠化普查，準確掌握林草濕荒的數(shù)量、質量和空間分布，系統(tǒng)解決耕地與林草濕荒地類管理交叉重疊問題。開展礦產資源國情調查，掌握礦產資源家底現(xiàn)狀。開展自然資源統(tǒng)一確權登記，有序推進國家公園等各類自然保護地、大江大河等重要生態(tài)空間確權登記工作，完成1000余個重點區(qū)域自然資源登簿。

強化自然資源整體保護。將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。黨中央、國務院印發(fā)《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》，全國省、市、縣各級國土空間總體規(guī)劃編制審批工作總體完成。統(tǒng)籌推進耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，加強對農業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間的管控，其中全國陸域生態(tài)保護紅線占陸域國土面積的30%以上。建立以國家公園為主體的自然保護地體系，整合優(yōu)化9000多處自然保護地，設立運行首批5個國家公園，推進國家植物園體系建設，90%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型和74%的國家重點保護野生動植物種群得到有效保護。

促進自然資源資產集約開發(fā)利用。嚴格管控各類建設占用耕地，改革完善占補平衡制度，守牢守好18億畝耕地紅線。完善永久基本農田保護管理，建立“優(yōu)進劣出”機制?？茖W實施耕地保護目標責任考核。推進自然資源有償使用制度改革，擴大有償使用范圍。實施建設用地總量和強度雙控制度，優(yōu)化土地利用計劃管理，推行存量與增量統(tǒng)籌使用的綜合供地方式。推進低效用地再開發(fā)，在廣東全省、北京等28個?。ㄊ校┑?9個城市（區(qū)、縣）開展試點。建立常態(tài)化礦產資源開發(fā)利用水平調查評估制度，累計建成1000多家國家級綠色礦山。嚴格管控圍填海，除國家重大項目外嚴禁圍填海，自然岸線保有率保持在35%以上。

系統(tǒng)保護修復自然生態(tài)空間。聯(lián)合國家發(fā)展改革委編制實施《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》，統(tǒng)籌山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理。截至目前，全國已實施52個山水林田湖草沙一體化保護和修復工程，保護修復面積超過8.3萬平方千米?！叭薄惫こ倘髽酥拘詰?zhàn)役啟動兩年來完成各類建設任務超過1億畝，塔克拉瑪干沙漠綠色防護帶實現(xiàn)鎖邊“合龍”。科學推進大規(guī)模國土綠化，我國森林覆蓋率超過25%，成為全球增綠最快最多的國家。建立天然林保護修復、濕地保護修復制度，全面推行林長制。出臺市場化推進礦山生態(tài)修復、全域土地綜合整治、紅樹林保護修復等政策文件，完善生態(tài)保護修復多元化投入機制，明確產權激勵支持政策，鼓勵引導社會資本參與生態(tài)保護修復項目，推動生態(tài)產品價值實現(xiàn)。

健全自然資源法律體系。推動建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權等明確為民法典的法定用益物權。全面吸納農村土地制度改革試點經(jīng)驗，修訂實施土地管理法及其實施條例。礦產資源法、森林法、草原法修訂頒布，配合出臺《生態(tài)保護補償條例》。建立國有自然資源資產管理情況專項報告制度，受國務院委托向全國人大常委會專項報告國有自然資源資產情況。根據(jù)中央授權，對地方政府落實黨中央、國務院關于自然資源和國土空間規(guī)劃重大決策部署情況進行督察。與最高人民檢察院聯(lián)合建立行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機制，查處自然資源開發(fā)利用、國土空間規(guī)劃等重大違法案件。對耕地保護、國土空間規(guī)劃實施、自然資源資產管理等工作成效進行評價，支撐領導干部自然資源資產離任審計。

加快完善自然資源資產管理制度體系

黨的二十屆三中全會對新時代新征程深化生態(tài)文明體制改革作出重大部署，要求健全自然資源資產產權制度和管理制度體系，完善全民所有自然資源資產所有權委托代理機制，建立生態(tài)環(huán)境保護、自然資源保護利用和資產保值增值等責任考核監(jiān)督制度。自然資源部將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，強化頂層設計和系統(tǒng)集成，加快完善自然資源資產管理制度體系，更加有力地保護自然生態(tài)，更加高效地利用自然資源，為生態(tài)文明建設提供有力支撐。

健全自然資源資產用益物權等權利體系。堅持自然資源公有制和物權法定，探索“兩權分離”、擴權賦能，創(chuàng)新所有權實現(xiàn)形式，明晰產權主體權責邊界，強化資產產權保護。推動自然資源資產所有權與使用權分離，完善國有農用地、未利用地權利體系，構建無居民海島權利體系，探索土地、海域、水域使用權等分層設權，推動各類自然資源資產使用權等權利組合設置。深化自然資源確權登記制度改革，全面推進自然資源和自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權登記，明晰自然資源資產的產權主體和邊界，推動形成統(tǒng)一產權底板。規(guī)范高效做好林權類、海域和無居民海島不動產登記，鞏固統(tǒng)一登記改革成果，著力提升登記規(guī)范化和便利度。

完善全民所有自然資源資產所有權委托代理機制。以切實履行所有者職責、落實所有者權益為重點，健全委托代理相關制度，完善法律法規(guī)體系。堅持統(tǒng)一行使、分類實施、分級代理、權責對等，全面推進全民所有自然資源資產所有權委托代理機制建設。完善自然資源清單制度，優(yōu)化中央政府直接行使所有權的自然資源清單，完善地方政府代理履行所有者職責的自然資源清單，明確履責主體、對象、范圍、權利義務、受托責任等。推動完善自然資源資產管理法律制度建設，在國有資產法立法和自然資源管理相關單行法修訂中，健全全民所有自然資源資產所有權委托代理機制法律制度，明確相關主體權利義務。

深化自然資源資產有償使用制度改革。明確全民所有自然資源資產有償使用準入條件、方式和程序，探索多樣化有償使用方式，健全覆蓋各類自然資源資產的有償使用和收益管理制度，落實和維護所有者權益。完善土地有償使用制度，擴大國有土地有償使用范圍，探索建立國有農用地有償使用制度，健全農村集體經(jīng)營性建設用地入市增值收益分配機制。貫徹實施新修訂的礦產資源法，全面推進礦業(yè)權競爭性出讓，嚴格控制協(xié)議出讓，完善礦業(yè)權出讓收益征收管理。完善海域海島有償使用制度，擴大海域有償使用范圍，健全海域使用權招拍掛出讓制度。

完善自然資源資產市場配置制度和規(guī)則。圍繞全國統(tǒng)一大市場建設，結合國土空間規(guī)劃編制和實施，創(chuàng)新各類自然資源資產配置方式和運營模式，優(yōu)化資源要素市場環(huán)境，提升自然資源要素配置效能。建立健全自然資源資產劃撥、出讓、租賃、作價出資（入股）、聯(lián)營和承包經(jīng)營配置規(guī)則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。創(chuàng)新自然資源資產配置模式和路徑，推動多要素自然資源資產組合供應，促進資產配置效率最優(yōu)化和效益最大化。制定自然資源資產整體評估技術標準，建立統(tǒng)一的自然資源分等定級估價體系和市場交易規(guī)則。加強自然資源資產市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，建立市場信用體系，維護自然資源資產市場秩序。

強化自然資源資產管理監(jiān)督。發(fā)揮好考核“指揮棒”作用，壓實各產權主體責任，強化協(xié)同配合全鏈條監(jiān)管，推動自然資源管理向強監(jiān)管轉變。完善自然資源資產統(tǒng)一報告制度，健全落實政府向本級人大常委會報告國有自然資源資產管理情況的工作機制，主動接受人大監(jiān)督。依法公布國有自然資源資產狀況和管理情況，接受社會監(jiān)督。依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡，建立自然資源資產管理責任考核制度，健全全民所有自然資源資產管理考核評價體系，探索考核評價結果與領導干部自然資源資產離任審計等的銜接機制，強化資產“一張表”考核監(jiān)督。建立和落實國家自然資源督察、執(zhí)法與林草監(jiān)督執(zhí)法協(xié)同配合機制，聚焦自然資源保護和利用、生態(tài)保護和修復重大突出問題，一體推進土地、礦產、海洋、林草、規(guī)劃等督察，切實增強監(jiān)督合力。

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